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应该加强中心特地是市级政党对地方得以实现国家相关政策的监督任务葡京线路检测3522

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改革的关键是进一步明确各级政府及各个政府部门的职责

一个需要明确的事实是,经过改革开放特别是十六大以来的一系列改革探索及不断深入的反思和讨论,在如何处理政府与市场的关系、政府与社会的关系以及政府应该干什么、不应该干什么等重大问题上,共识已经基本形成。之所以出现政府与市场、政府与社会的关系扭曲,主要影响因素之一是没有切实明确各级政府及部门职责,致使整个政府体系的运作出现混乱。因此,首先要充分明确各级政府及各个政府部门的职责。

——切实理顺不同层级政府的责任范围和责任关系

经济调节是政府的基本职责之一。但在一个国家内部,考虑到市场的统一和完整,经济调节职能尤其是以货币政策为主的总量调控职能和以财政政策为主的结构调控职能原则上只能由中央政府承担。鉴于我国地域辽阔、经济发展不平衡等特点,可以适当给予省级政府一定的立足地方财政和产业发展特点的结构调控权,但必须符合国家统一的调控目标,且不能对统一市场建设形成负面影响。

在市场监管、社会管理和公共服务方面,作为单一制国家,重大政策的决策应当由中央政府承担。其中,直接面对公众日常经济与社会活动的服务和管理职能,具体执行责任需主要依靠县、市级政府,科学研究、高等教育等特殊类型社会事业需更多由中央和省级政府分担。在筹资方面,应立足于市场监管、社会管理政策一致以及基本公共服务均等化的基本目标,实现合理分担,基本原则是要确保各级政府在提供相应服务和管理方面的财政能力。在监管方面,应当强化中央特别是省级政府对地方落实国家相关政策的监督责任。

建议按照上述原则,在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个大的方面,从决策、执行、投入和监管四个层面,在认真总结国内外经验教训的基础上,对各级政府的职责范围进行重新梳理、划分并逐步以法律形式固定下来。原则上,各级政府只能在规定的职权范围内行使权力。鉴于发展的不平衡等因素,特殊问题可以给地方一定自主权,但要有限度,且必须通过论证并得到中央政府许可。分权方案应明确对应到法规文本,至少应在人大备案并公布。

——以中央政府为主,明确部门职责,理顺关系

中央政府各有关部门,是各项政府职能的政策制定与落实的核心机构,鉴于当前运行中的问题,也需要进行改革和调整。核心是进一步调整、明确责任,理顺彼此间关系。

一是要对各有关部门的职责进行重新梳理和划分,重点解决职能交叉、政出多门等问题。该整合的要以强有力方式推进整合;暂时难以整合的应当进一步划清职责界限,并进一步明确各个部门的责任。任何部门的职责明确后,原则上也只能在规定的职权范围内行使权力。特殊问题可以给部门一定自主权,但也要有限度,必须通过论证并得到中央政府许可。鉴于未来发展中会不断出现新情况、新问题,可以考虑借鉴国际经验,设立“不管部”,负责处置特殊问题。

二是要重点解决决策和执行不分的问题。按照决策、执行、评估和监督分开的原则对政府组织体系进行稳步调整。有关调整不应仅限于国务院组成部门,应当实施中共中央、全国人大、全国政协以及最高人民法院、最高人民检察院有关组成部门与国务院组成部门的综合职能分工和调整。

三是要强化协调机制建设。要建立规范性制度,鼓励强化部门之间的配合、协调和信息沟通。对于重大问题,进一步完善协调机制。目前,相当多重大问题的协调都是以非实体性的领导小组召集部门召开联席会议方式进行,多数领导小组办公室通常依托特定部门,从总体上看,协调职能不强。建议涉及多部门的重要领域设立委员会,
同时设立实体性办事机构,直接由中央或国务院领导,淡化部门色彩。

完善监督和约束机制,规范权力运行,提高效率

在充分明确各级政府及各个政府部门职责范围的前提下,另一需要重点解决的问题是规范权力运行,提高行政效率。

——进一步完善决策机制

一是要进一步推进决策的民主化。重大问题决策,一定要充分考虑、听取多方面意见。涉及公众利益的决策,一定要有利益相关者的充分参与。在这方面,积极发展各种社会组织,通过组织方式实现群体内诉求整合以及群体间关系协调应当是努力的方向,要重视决策的多数原则和程序原则,逐步建立不当决策的责任追究制度。二是要进一步推进决策的科学化,建立并逐步完善决策咨询和技术、信息支撑体系,强化对重大决策的综合效果评估,重视不同方案的综合比较。三是要逐步完善对各种决策的“纠错”机制,以发现问题、完善方案为目标搞好试点,发现问题及时解决。

——全面推进服务和管理的规范化

各级政府及有关部门和公职人员,不仅要依法明确限定其职权范围,还应针对不同服务和管理职责设定严格、清晰的行为标准与服务流程,逐步推进服务和管理的规范化。从国际经验看,要推进服务和管理的规范化,必须建立双重规范体系。一是要建立针对政府部门和公职人员的行为规范标准,同时,各项政府政策也必须突出可操作性,对政策目标、实施方式以及各利益相关者的权利、义务和责任形成清晰的规范要求,最大限度地减少自由裁量空间。

——建立并逐步完善多元监督与评价体系

要强化对各种行政行为的监督。一是要全面推进政务行为和政务信息公开,这是实施有效监督的基础。原则上,只要不涉及国家政治、军事和核心经济机密的政务信息,都应充分公开。现代信息技术手段的发展也为政务公开提供了非常有利的条件,应充分加以运用。建议尽快在修改完善的基础上把《政府信息公开条例》提升为国家法律,并逐步制定针对不同政府部门的实施细则。二是要完善多元监督体系。除上下级之间、政府之间、政府部门之间的相互监督外,未来一个时期,应在总结经验的基础上,更好地发挥人大、政协的监督作用。此外,应积极动员公民和各种社会组织对各种行政行为实施监督。

为了更好提高服务效率和质量,需要进一步完善评价体系。在对公共部门评价问题上,加强政府体系外部的专业评价以及服务对象的满意度评价意义重大。

——强化问责及对不良行为的处罚

要进一步强化问责。不仅要对随意决策、随意执法、滥用权力等行为强化问责,也要对各种行政不作为行为进行问责。要进一步突出人大、政协的监督和问责职能,同时,还应积极动员、保护公众和社会组织依法行使问责权力,改进行政复议,支持行政诉讼,全权强化对公权力行使过程和行使方式的约束。对于各种不良行政行为,严格处罚;对违法乱纪行为,强化打击力度。

同步推进配套改革

要切实转变政府职能,不仅要明确职能,规范行政方式,还需要同步解决其他体制障碍。

——加快推进财政体制改革

分级所有、分灶吃饭的财政体制,对于调动地方政府发展经济的积极性发挥了重要作用。但这也成为一些地方政府过度干预经济活动等行为的重要诱因,区域间公共服务不均等、城市化过程中“二元体制”矛盾积累等问题也与此直接相关,必须加快改革。

财政体制改革的方向是逐步推进财力和事权责任的匹配,确保地方政府尤其是基层地方政府在市场监管、社会管理尤其是公共服务方面的基本能力。首先要根据基本政府职责确定支出标准,然后通过强化一般性转移支付均等化财力。特定领域的支出可借鉴国际经验实施不同层级政府分项分担方式。在转移支付问题上,一是要结合我国实际情况,在强化中央对地方转移支付的同时,强化省级政府对基层政府的转移支付责任;二是转移支付制度要进一步规范化和精细化;三是考虑到快速的城市化,转移支付应充分考虑人口流动因素。此外,税制改革也应通盘考虑。

——改革并逐步完善政绩考核方式

现行的政绩考核方式,尤其是政绩考核中过分关注GDP增长和“维稳”对地方政府行为的影响非常突出,必须尽快改革。要全面淡化对经济增长指标的考核,更多考核地方政府依法行政执行和落实情况以及市场环境建设、民生改善等内容。同时,考虑到基础水平差异,要更加重视相关领域的改善情况尤其是公众满意度的改善情况,淡化对绝对数值的考量。

过分突出“维稳”的思路和考核做法带来的负面影响也很突出,也需要调整。要真正实现“维稳”,首先要突出“维权”,支持公民和社会组织用权利制约权力,切实依法保护公众的合法权益不受侵害。建立有效的谈判、调停机制并全面推进司法公正是实现“维稳”的真正基础。有关考核也应更多立足于依法行政的执行状况、公众基本权益的受保护状况。

——进一步完善事业单位改革

各级各类事业单位,是政府公共服务的承担者,其行为对于政府职能影响巨大。需要全面总结相关领域的经验教训,加快推进改革。一是要进一步细化分类改革和管理。目前,国家已经出台了分类改革的政策文件,方向是正确的,但标准仍然过粗。建议在教科文卫等不同领域,根据服务的性质及自身规律的差异,并进一步考虑同一领域内不同类型服务的差异,结合国际经验,进一步细化对事业单位的分类,选择差别化管理方式。二是要进一步完善激励与约束机制。当前最关键的是要全面扭转过去一段时期简单套用经济领域和企业改革经验、鼓励事业单位创收并将职工收入与服务收入挂钩等做法,强化政府投入、规划和监管责任,把事业单位及职工利益与国家和社会利益统一起来,鼓励其提供更加优质的服务。

作者: 国务院发展研究中心社会发展研究部 葛延风 喻东

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